陳智達
香港教育學院社會工作課程講師
BSW RSW MPhil PhD (London)
http://chitatchan.blogspot.com/
ctchan@ied.edu.hk
20120126
本文旨在評論香港社會工作人員協會就「社工註冊的門檻」向社會工作訓練及人力策劃諮詢委員會提交的文件(
http://www.hkswa.org.hk/chi/node/482)(下簡稱“文件”)。“文件”開宗明義表明旨在“闡述現時社會工作專業面對資歷門檻偏低而引起的服務質素下降及流動率的問題,促請社會工作訓練及人力策劃諮詢委員會關注及支持提高社工註冊的門檻”。然而,筆者多翻細讀全文,不但看不到“文件”的內文如何合邏輯地闡述主旨,更發現非常嚴重的事實陳述錯誤及極多混淆不清的推論。筆者冒昧分享幾點觀察,懇請學界業界先進不吝指正。
1. 嚴重的事實陳述錯誤
“文件” 中提及其他先進地區乃以社會工作碩士為最基礎的藍本、而學士學位課程是”罕有“的:
在英國和歐美等國家,絕大部分社會工作專業教育都以社會工作碩士為最基礎的藍本,至於社會工作學位課程實屬罕有,而社工副學士或文憑課程更是絕無僅有。換言之,這些國家的社工都達碩士學歷的水平 (“文件”第3(i)段)。
這段聲稱是非常嚴重的事實陳述錯誤。美國由Council on Social Work Education(CSWE)評審社工課程資格。截至2011年10月,美國CSWE認可的社工課程中,有472個學士(Bachelor)課程、213個碩士(Master)課程。候選學位課程有26個,碩士課程有16個(
http://www.cswe.org/Accreditation.aspx,瀏覽日期:20120121)。英國目前由General Social Care Council(GSCC)(本年4月將由Health Professions Council 取締GSCC)評審社工課程資格。截至2012年1月,英國GSCC認可的社工課程中,有179 個學士(Bachelor)課程、126個研究院課程,這包括碩士(Master)及深造文憑( postgraduate diploma)課程 (
http://www.gscc.org.uk/courseSearchSwd.php,瀏覽日期:20120121)。
簡言之,美國社工學士課程比碩士課程多100%以上、英國的社工學士課程也比碩士課程多40%。目前英美等地的社工訓練絕非以碩士為主,學士課程亦非“罕有”,而是主流。“文件”聲稱“這些國家的社工都達碩士學歷的水平”,是偏離事實的陳述。筆者認為,在討論改革社工註冊門檻之前,社協有需要向公眾澄清“文件”中的失實聲稱。
2. 混淆訓練學位化與註冊學位化
“文件”將”訓練學位化“與”註冊學位化“混為一談,忽略交代當中的關鍵分別。香港社工註冊局的職能包括審批本港開辦的社工課程及審批個別註冊社工申請者的註冊資格,與英國GSCC的職能相近。在2009年之前,英國的大學一直有開辦 Diploma in Social Work,2004年引入degree。然而,英國在處理執業資格的問題上,一直沒有停止承認文憑或證書資歷,而是在過往十年逐步提升及取締較早前的課程。官方文件原文如下:
In 2003, professional qualifying training for social workers in the United Kingdom changed to the social work degree. In England, these are approved by the General Social Care Council (GSCC). The diploma in social work (DipSW) and all other 'predecessor' social work qualifications continue to be recognised as valid social work qualifications (http://www.gscc.org.uk/page/118/Social+work+degree.html retrieved 20120126)
在英國社工訓練全面學位化之後,GSCC目前仍然承認當地的證書及文憑程度學歷,這包括:
- Social work degree or post graduate award in social work approved by one of the social care councils in the UK.
- Diploma in Social Work (DipSW) awarded by Central Council for Education and Training in Social Work (CCETSW) or one of the social care councils in the UK.
- Certificate in Social Services (CSS) awarded by CCETSW.
- Certificate in Qualification in Social Work (CQSW) awarded by CCETSW.
(http://www.gscc.org.uk/page/173/About+social+worker+applications.html#7 retrieved 20120126)
要補充一點,英國的“學位化”並非升格,某程度上更是“降格”。英國早期的Diploma in Social Work其實是需要有本科學位才可以報讀的深造文憑(Postgraduate Diploma)。用學位取締深造文憑,其實是當地的社工課程重組多於升格。
換言之,英國當地所推行的是社工訓練學位,而不是註冊門檻學位化。“訓練學位化”與“註冊學位化”的意涵及影響大相徑庭,執先執後亦需詳加考慮。“文件”中資料錯誤、搜證含糊,但卻以近乎絕對的語調建議提升註冊門檻,有欠謹慎。
3. 人力資源政策失誤轉嫁執業者質素
“文件” 有幾個主要部分組成,包括背景、社工的學歷現況、現時社工學歷引致的人力資源問題、關注問題、社協的意見等。當中”現時社工學歷引致的人力資源問題“一段提及三大要點,是扣連上文下理,陳述基礎理據的重要段落。現節錄如下,以便討論:
8.整筆撥款實施後,不少機構以財政作考慮,以非學位社工擔任社工崗位。香港社會工會作為一個專業團體,對這個「去專業化」(De-professionalisation)的現象,深表關注,亦擔心這對機構的服務質素及水平有很大影響。
9.非學士社工供應大增,表面上有助填補社工職位減少業界空缺,但社工的學歷卻下降了。這些非學士社工能否勝任處理日益複雜的社會及家庭問題,實在令人存疑,對社工專業來說並非一件好事。與此同時,服務質素參差對服務使用者而言亦缺乏保障。
10.一些機構在實行整筆撥款後聘用非學位畢業生入職填補原本是助理社會工作主任(ASWO) 的職位另一些機構又聘用些有學士學位的社工擔當了社會工作助理(SWA)的職位致令這些學位社工又會不斷尋回助理社會工作主任的職位造成行內社工不健康地流動,影響服務的連續性。
這三大要點基本上完全沒有解釋為什麼沿用超過二十年的資歷門檻突然令服務質素下降,只是運用不同的用詞重覆着同一個聲明。然而,這三大要點卻曖昧而又赤裸地說明了一個實況:市場上不是欠缺社工學位持有人,社會上亦沒有任何阻力妨礙社會服務機構聘用學位社工,而是機構以非學位社工(較低的學歷資格)擔任學位社工崗位、又或以非學位社工的薪酬(較低的薪酬)聘用社工學位持有人。若然社會服務機構目前有這麼大的空間調節招聘門檻及工作要求,那麼無論是註冊門檻碩士化或博士化也是枉然。 “在其位不稱其職”及“稱其職不在其位”的情況,將繼續因機構的人力資源錯配而繼續存在。討論改革社工註冊門檻之前,筆者希望社協幫忙查考機構以非學位社工擔任學位社工崗位的實況及數字。這關乎所有畢業社工的就業前景、也關乎服務受眾的福祉。
4. 提升專業水平不等同提升執業資格
“文件”時而關注專業水平、時而歸咎執業資格。雖然二者緊密相關,但重點不同、處理也不同。例如,英國目前由General Social Care Council(GSCC)評審所持學歷的執業資格,然後透過不同的Awards釐定專業水平層級。British Assocition of Social Workers(BASW)也承辦專業培訓,但專業水平的認定主要由GSCC負責。美國主要由Council on Social Work Education (CSWE)評審課程的執業資格,由NASW處理專業水平,當中廣為人知的 Clincial Social Worker 資格便是要通過特定的考核,有別於一般社工學位資歷。澳洲由 Australian Association of Social Workers(AASW)評審所持學歷的執業資格,透過持續進修的機制提升專業水平。簡言之,在英美澳等地,執業資格只是底線。要提升現役社工的服務質素水平,便先要處理持續進修及水平參照的問題。這包括如何劃分執業者的能力高低,如何規範進修課程等等。然而,香港目前的持續進修機制不全面,業界亦欠缺廣為公眾(甚至是業界本身)認受的專業水平參照。若然業界管不了在職社工的質素,管不了機構私下調節招聘門檻的情況,大改 “註冊門檻”,怪罪於未入職的基層社工,有助提升當前的服務水平嗎?
5. 註冊學位化過急,反致就業空間萎縮
請容筆者天馬行空地想像一下註冊門檻學位化過急可能帶來的惡果:在沒有配套的情況下草率更動人力資源遊戲規則,短時間內以行政手段提升文憑社工職位的資歷要求(及工價),可能為業界 “open a can of worms”,間接導致就業空間萎縮。
要申明這弔詭的推論,先要解釋香港“社工”的工種其實有別英美。香港的”社工“是包括了極多樣化的工種、尤其是大量偏重操作性(無需複雜輔導技巧或管理技術)的工種。瀏覽網上報章求職版,鍵入”社工“一詞,細心看看當中的工作內容,邊能略知一二。在不少院舍、外展、夜青等服務中,SWA職級的員工(社工文憑/副學位持有人)仍然佔多。不少在香港納入社工範圍的工種,如青少年工作員、院舍工作員等,在英美屬並非主力由社工擔任。香港目前大部份青少年工作由社工任職,但不少這類工種在英美基本上不屬社工的“專利”範疇。英國當地的青少年工作(youth work)屬教育局範疇,訓練亦有別於社會工作訓練。英國的National Youth Agency (NYA) 一直規管及協調當地的青少年工作,負責列出合資格的課程及協調前線工作者。
香港的夜青服務(YND)可從另一角度說明社工專業如何“吞併”青少年服務工種。夜青服務旨在全面照顧夜遊青少年的需要,政府資助綜合青少年服務中心延長服務時間及擴大服務重點在全港各區為夜青提供深宵外展服務。工作員會在深宵時段步行或駕車巡邏,協助青少年人,有需要時更會提供住宿服務。目前的夜青服務由政府資助,但最初的“夜青”服務乃由協青社(Youth Outreach) 以自資方式創辦,而且沒有規定工作員必須是註冊社工,學位或非學位也非首要考慮 。這非單只為節省薪酬開支,而是某些工作並非學位社工便一定稱職勝任。例如晚間駕車巡邏,工作員基本上需要懂得駕車。在這情況下,若機構選擇聘用有駕駛執照及基本輔導經驗的應徵者,而非選擇不懂駕車的學位社工,不無道理。當然,除了駕車的伎倆外,青少年服務還不時涉及體育方面的技能、野外定向方面的技能、文化藝術創作方面的技能;這些也不是目前香港一般社工必定掌握的伎倆。
簡言之,香港有部份屬於社工範疇的工種,在英美地區乃是由社工訓練以外的社會服務工作者擔任,因本地獨特的服務發展歷史,香港社工一直包攬了多樣化的工種,尤其是大量偏重操作性的基層工種。好些機構不是故意利用一筆過撥款的空間聘用較低學歷的社工或非社工,而是香港有部份社會工作崗位的實質工作內容含灰色地帶。香港社工專業化過程迅速,其他專業例如輔導、非正規教育、青少年工作、老人照顧等等均沒有(未及)形成反對或平衡勢力,香港社工在社會福利界一直是長期獨大。
香港社工的多元性及部份工種的基層性,正是這個弔詭推論的關鍵所在。“文件”沒有考慮到香港社工界這種“混雜性”,樂觀地作了一個可圈可點的“預測”,認為若然社工註冊門檻學位化,“社會福利服務機構將善用資源,重新釐定社工的職位的功能、工作性質、入職條件及社工崗位數目聘用學位畢業生,以確保服務的專業質素”(“文件”第13段)筆者認為這正是 “open a can of worms”、可能令業界得不償失的致命傷。在資源緊絀的時勢,高姿態地促使官方重新釐定社工的職能與數目,是希望送羊入虎口還是意圖與虎謀皮?若然社工入職門檻突然高於市場認為合理的水平,物極終必反。政府及機構不會貿貿然無條件增加資源,當然也不會明目張膽違規,但部份工種總可被重新包裝,以先導計劃重生,僱用願意接受低工資的非社工訓練人員。這種移花接木的情況,就連福利國家鼻祖英國也不能倖免。2011年12月,英國首相卡梅倫宣布一項新的計劃,以“troubleshooters”從事工作內容基本上應由社工擔任的社會服務工種(
http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-16187500)。英國的專業社工團體BASW認為這是政府對業界一次無理的攻擊:
[T]he prime minister announced plans to replace social workers with unqualified ‘troubleshooters’, BASW was there in the media denouncing "yet another pointless attack on the very people whose life's work it is to help others". (http://us1.campaign-archive1.com/?u=58ba386d0bfc20c08d4b2ac81&id=bb0e22385b&e=d171f07a93)
在資源緊縮的境況時,不單只社工飯碗不保,就是連負責評審社工課程及核實社工資格的單位也難獨善其身。英國政府宣布,負責社工註冊事宜的GSCC,將於2012年4月關門大吉,由Health Professions Council(HPC)取締,理由是減少公共部門,繼而減少公共開支:
[F]ollowing the Department of Health’s arm’s length body review, that the GSCC’s functions would be transferred to the Health Professions Council (HPC) from April 2012, in order to reduce the number and cost of publicly funded organisations.
(http://www.hpc-uk.org/mediaandevents/news/index.asp?id=337)
香港的社會工作者註冊局與GSCC不同,主要營運經費並非來自政府,有一大部份更是來自社工註冊收費。因此,香港的註冊局不會因為香港特區政府緊縮開支而關門。然而,若然註冊社工的人數下降,影響經費,則對對註冊局的運作不無影響。截止2012年1月,香港註冊社工人數達16702人,其中文憑社工佔近40%。以目前每年續期費用400元計算,每年註冊費收入超過600多萬港元,當中多於240萬元來自文憑社工。
在資源緊绌而機構人力資源政策不受規管的情況下,貿然透過法規提高入職門檻,吉凶難料。在英國的實況是,當經濟不景氣時,機構及政府所想的不是節衣縮食調動資源聘用學位社工,而是減少資源,將部分工種發(還)給其他願意接受較低工資但訓練背景相宜的人才(例如輔導、社會學、心理學、教育、文化藝術)。
6. 感想、不敢想
社協不乏業界賢達,筆者一向十分尊重。然而,“文件”將複雜的服務質素問題粗暴地簡化成註冊門檻問題,教人心寒。社協作為業界專業團體中的專業團體,在此等關乎業界整體前途的提案中,資料錯誤、搜證粗梳、邏輯牽強,實在令人失望。提升社會服務從業員的質素,絕對有助改善業界形象,更是造福社群。然而,假若處理不當,後果可能是再一次自毀長城。上一次,約在十多年前,部份“業界賢達“閉門造車、糊里糊塗地默許了一筆過撥款,摧毀了整個行業的晉升階梯及專業權力結構。
這次呢?